"La Situación del Derecho a una Vivienda Adecuada: Una Mirada desde el Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal"

Ponentes: Miembros del Comité de Evaluación y Recomendaciones del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal.

Dr. Julio Boltvinik  Kalinka
Mediciones de pobreza y derechos sociales

El doctor refiere una forma de violación de los derechos humanos que no es usualmente contemplada: cuando se pone de moda la política neoliberal, la política social se vuelve focalizadora, es decir, busca atender solo a los pobres. Entonces la forma en que se mida y se determine quien es pobre o no,  puede conllevar una violación sistemática de los DESC, ya que se convierte en la única manera para recibir beneficios por parte del Estado, que podría eventualmente llevar solo a algunos a cumplir sus derechos sociales, a satisfacer sus necesidades. Es a través de que se le designe como pobre, el grado de exclusión de esas mediciones. El que dejen fuera a un gran número de población ya implica una violación masiva a los derechos humanos generales. Además, la forma en que oficialmente se mide la pobreza conlleva un criterio muy minimalista, condiciones muy bajas de vida, también supone, y esto es muy grave, una visión del Estado reductora de los derechos, básicamente a vivir como ganado. Y esto se demuestra en los métodos de medición de pobreza que se utilizan.
Considerando el periodo de 1968 a 2001, la evolución de la pobreza se ha medido con tres métodos: el de la CEPAL, el del Banco Mundial y el de Hernández Laos-Boltvinik, la diferencia entre los tres está en el porcentaje de aumento de la pobreza. Por ejemplo, las mediciones de la CEPAL y del Banco Mundial, son estables, marcan entre 50 y 40%, mientras que la de Hernández Laos-Boltvinik varía entre el 50 y 75%, la razón radica en que la primera fija su medición en una canasta minimalista, mientras que la segunda lo hace con una canasta generosa.
A partir del gobierno de Fox los datos son absurdamente increíbles, por ejemplo, los datos del medio rural mexicano empiezan a parecerse a los de Suiza, cosa que ninguno de nosotros  puede creer sea cierto.
La relación entre la pobreza y los Derechos Humanos esta en que la presencia de pobreza es un testimonio de derechos humanos incumplidos, de la falta de respeto a la dignidad humana. La pobreza y la indigencia son la negación de derechos humanos fundamentales.
En cuanto a la relación entre los métodos de medición de pobreza y la exclusión de derechos humanos. Los tres métodos usados en el mundo son: el método indirecto, o bien el de la línea de pobreza (LP). Se llama indirecto porque no considera si los hogares satisfacen o no sus necesidades, solo observa si tienen recursos suficientes o no para satisfacerlas: es la capacidad  potencial de los hogares para satisfacer sus necesidades con base en su  ingreso.
Y el método directo, o de necesidades básicas insatisfechas (NBI), el cual observa rubros como alimentación, salud, educación, vivienda, etcétera.
Existe otro método, llamado método de medición integrada de la pobreza, el cual combina la medición indirecta con la directa. El que el Doctor trabaja es el método de medición integrada de la pobreza.
¿Cuáles son las posibilidades de excluir a los pobres?
En un cuadro de doble entrada encontramos pobres y no pobres por Necesidades Básicas Insatisfechas  en las columnas y en las filas, pobres y no pobres por Línea de Pobreza, al hacer el cruce de las cuatro líneas, siempre identificamos a los pobres, pero los hogares que son pobres por ingreso, no necesariamente lo son por necesidades insatisfechas, de ahí que se verifique la exclusión.
Por lo tanto, desde el enfoque del método ya existe un acto importante de exclusión y violación de los derechos humanos.
En el caso de los métodos combinados, no basta con que demuestren que la población tenga carencias, sino que tienen que demostrar que no tiene ingresos, es por ello que salen mediciones muy bajas (el criterio que se toma es el “truly poor”, de origen británico). En el método utilizado por el doctor se consideran los pobres o no pobres, combinando las necesidades de ingresos, las necesidades básicas insatisfechas y el tiempo.
El método oficial para medir la pobreza (utilizado desde Fox y que a la fecha sigue vigente) es el de pobreza por ingresos: la Ley General de Desarrollo Social dice como se debe medir la pobreza y el CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación, quien evalúa los programas de la SEDESOL) debe considerarlo.
El gobierno de Fox (a través de su comité técnico) utilizó el método de Línea de Pobreza y excluyó de los programas de apoyo a los pobres por Necesidades Básicas Insatisfechas y por tiempo. Es decir, solo midieron la pobreza alimentaria, ya que el mejor de los casos, la línea de pobreza más alta, que es la patrimonial, considera que no se es pobre alimentario, pero si en todas las demás dimensiones. La línea de pobreza más baja es la alimentaria. Además, el método oficial de medición de la pobreza selecciona como estrato de referencia a estratos pobres y observa la relación de éstos con la canasta normativa complementaria, que no es normativa, es solo un dato observado. ¿Qué pasa? que los hogares que son pobres, ¿en qué pueden gastar fuera de la canasta normativa?, en muy poco, por lo tanto, al observar dicho patrón se impone como medida la pobreza misma.
Lo que uso el gobierno es la Canasta Normativa de Alimentos, que es lo que usa la CEPAL. En teoría  la CEPAL escoge un grupo de hogares cuyo gasto alimentario sea exactamente lo mismo que el valor de la canasta normativa de alimentos, pero esto se queda en la teoría, ya que desde 1979 se aplica un factor de expansión, que quiere decir que se va a multiplicar por 2 para el medio urbano y por 1.75 para el medio rural, en el mejor de los casos; pero dependiendo de los países, en algunos llega a ser hasta de 3 o de 3.5. Fue una arbitrariedad la asignación de los factores de expansión, sin embargo, actualmente la gente destina cada vez menor gasto a los alimentos.
En el caso de México el comité técnico hizo dos grandes cambios: el primero fue elegir el estrato de referencia, no en base a que el gasto del estrato fuera igual a la canasta, sino a que el ingreso del estrato fuera igual al costo de la canasta. Los hogares gastan el 50% en alimentos, entonces al usar dicho criterio, evidentemente el ingreso sería  el doble, si solo gastamos la mitad de nuestro ingreso en alimentos, entonces se está eligiendo por definición hogares muy pobres, cuyo ingreso es igual al costo de los alimentos crudos, ya que no se contempla el costo del combustible.
El cálculo de la línea de pobreza es igual a la Canasta Normativa de Alimentos, más el gasto no alimentario observado en el estrato de referencia, entre el coeficiente de Engel. Engel descubrió la ley que rige universalmente, la cual señala que a medida que aumenta el ingreso de los hogares, se gasta menos en alimentos. Por lo tanto es muy importante cómo se selecciona el estrato de referencia. El método de la Línea de la Pobreza es el que usan el Banco Mundial, el gobierno de Estados Unidos, la CEPAL y México desde el periodo de Fox, en el caso de México, el comité técnico se basa en deciles de población, en deciles móviles hogar, pero el estrato de referencia de la CEPAL es el más generoso.
En el año 2000, el gobierno Fox reconoció con sus cálculos 53.7 millones de pobres, de los cuales quedaron fuera de apoyo gubernamental, según la línea de pobreza 3 del comité: 10.9 millones de pobres, y, según el método de la Canasta Normativa Alimentaria (CEPAL): 23.1 millones de pobres.
¿Qué derechos humanos reconoció el gobierno mediante sus líneas de pobreza?
Mediante la línea de pobreza alimentaria: Ningún derecho, ya que la Canasta normativa de alimentos incluye alimentos crudos, pero no lo necesario para prepararlos y consumirlos.
Supone que todos los ingresos se destinan a alimentos. Por lo tanto, estos pobres no podrían vestirse, vivirían en la calle.
Los hogares de referencia elegidos por el comité para el cálculo de pobreza gastan el 40% y 44% de su ingreso en alimentos, por lo tanto no cubren sus requerimientos nutricionales.
El gobierno ve a los pobres alimentarios como individuos en un estado animal de subsistencia.
Mediante la línea de pobreza patrimonial (que considera alimentos, salud, vivienda, vestido, transporte y educación) el gobierno deja fuera de sus cálculos -incluyendo los imaginados por Levy-: artículos de limpieza (hogar y personal); enseres y aparatos domésticos; muebles; utensilios domésticos; todos los blancos; todo vehículo privado (incluyendo bicicletas y las carretas); libros, revistas, casetes o discos; todos los eventos culturales, deportivos y recreativos; los juguetes y juegos de mesa; artículos deportivos; comunicaciones, incluido el telefóno, el correo y el telégrafo; accesorios personales (sombreros, gorras, bolsas, cinturones); funerales y gastos legales.

Mtra. Pilar Berrios N.
Exigibilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

La exigibilidad es un proceso social y político de exigencia de cumplimiento de las obligaciones del Estado en aras de garantizar los Derecho Humanos fundamentales. ¿Qué implica una obligación? No existe un derecho sin un deber correlativo, sin alguien que resulte obligado por ello, frente a cada derecho hay una o varias obligaciones.
En el caso de los Derechos fundamentales, el sujeto obligado, en términos generales, es el Estado.
Existe una indefinición del derecho, otro argumento que se esgrime para no protegerlos es el de su vaguedad, esto lo ha ido resolviendo el Comité DESC y algunos países en los
Tribunales Constitucionales. En México esto último no ha sucedido, no obstante se haya firmado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
La teoría crítica de las obligaciones nos dice que las diferencias entre derechos civiles y DESC son de grado más que de sustancia: a todos los derechos corresponden obligaciones de hacer y no hacer.
Las obligaciones de los derechos civiles también son costosas. Algunos derechos, considerados tradicionalmente como de libertad, han adquirido carácter social.
Continuando con la teoría crítica de las obligaciones: las obligaciones del Estado frente a todos los derechos no pueden dividirse en cajones separados sino que conviven en un continum. Frente a todos los derechos el Estado tiene obligaciones. Estas obligaciones pueden ser halladas en cualquier derecho.
El contenido esencial y las obligaciones del Estado definidos por el PIDESC refieren que dentro de los elementos esenciales de los Derechos Sociales están: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad.
Donde la disponibilidad, se refiere a la disponibilidad de establecimientos bienes y servicios de salud. Esto se relaciona con la dotación de infraestructura necesaria para darle soporte concreto a  la materialización del derecho.
La accesibilidad supone que no es suficiente que existan bienes públicos si estos no son accesibles a la población. Esta se protege con 1) garantía de no discriminación en el acceso; 2) accesibilidad física y geográfica; 3) accesibilidad económica y 4) acceso a la información.
La aceptabilidad se refiere a la adecuación de los planes y sistemas a las condiciones socio-culturales de la población.
Finalmente, en cuanto a la calidad, aun cuando se disponga de una infraestructura adecuada y el acceso a la misma, no se logra mayor cosa si los servicios que se presentan  no están sujetos a estándares básicos de calidad.
Las obligaciones con efecto inmediato son: 1) garantizar que el derecho será ejercido sin discriminación y eliminar actos legislativos discriminatorios e igualdad de acceso a todas las personas. 2) Adoptar medidas deliberadas y concretas que consisten en: obligación de adecuar el marco legal, obligación de producir y publicitar información y obligación de proveer recursos judiciales y otros recursos efectivos.
Por otra parte las obligaciones son de cumplimento progresivo. En el marco internacional  se señala que “los Estados deberán adoptar medias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos. Esta circunstancia la han aprovechado los gobiernos para retrasar la implementación de medidas, por lo que es importante señalar que progresivamente no puede ser interpretado de forma tal que los derechos no se protejan nunca.
La obligación de progresividad y la prohibición de regresividad tienen que ver, por una parte con la gradualidad, es decir, el derecho debe garantizarse en un periodo de tiempo y con el progreso, o bien: es obligación del Estado mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos.
Por otra parte existe una prohibición de regresividad de los derechos, lo que significa que el Estado no puede adoptar políticas o medidas que empeoren la situación de los derechos. En este caso la carga de la prueba sobre la regresividad recae sobre el Estado. Es él quien debe demostrarnos que no impulsa políticas regresivas.
Las obligaciones genéricas del Estado son las de: 1) respetar, o bien, el Estado debe abstenerse de obstaculizar, directa o indirectamente, el disfrute del derecho en la actividad de los ciudadanos. La idea de respeto se dirige hacia la libertad de acción y el uso de recursos propios para proteger el derecho
2) Obligación de proteger. Se refiere a la obligación que tiene el Estado de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el disfrute del derecho.
3) Obligación de garantizar o satisfacer (facilitar, proporcionar y promover). El Estado debe adoptar medidas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario o judicial para dar plena efectividad al derecho

Estas obligaciones están sujetas a los recursos con los que cuente el Estado, pero se incurrirá en una violación cuando el Estado se limite a hacer nada.
Frente a todo este compendio de obligaciones del Estado, también existen retos para la sociedad civil, entre los que se anotan:

Paralelamente estamos frente a la oportunidad de gestar políticas públicas de Derechos Humanos, de ahí que se pregunte cuáles son las necesarias:

Dr. Manuel Canto Chac.
La política de las políticas públicas

Vamos a partir de un par de elementos que necesitamos enfatizar. Primero, la diferencia entre los derechos civiles y políticos y los DESC, la cual hace que estos últimos tengan en el centro de su garantía a las políticas públicas. Esto es, los derechos civiles  y políticos pueden ser  garantizados con el  acto de la autoridad, es decir restituidos. Por ejemplo, si me detienen arbitrariamente, cuando me ponen en libertad y se decreta mi inocencia, se me pide disculpas y se me restituyen los derechos; lo mismo si no aparezco en el padrón electoral se puede restituir el derecho. Sin embargo, para el caso de los DESC no es en acto de autoridad que se restituye la garantía, por lo que, si no tengo casa no bastaría ir con el juez para que nos den casa a todos, sino que requeriríamos de un proceso de garantías para todos los ciudadanos. Este proceso de garantías es justamente el desarrollo social, entonces en ese sentido, los DESC están íntimamente vinculados a las políticas públicas.
En cuanto a la justiciabilidad, es el proceso por el cual acudo ante una autoridad competente para exigir la garantía de mi derecho,  la autoridad competente es justamente  el poder judicial, por lo que se sigue el proceso y obtengo el dictamen  para garantizar el derecho.
Al contrario la exigibilidad es un proceso sociopolítico, que incluye la justiciabilidad, pero que implica sobre todo  movimientos  y acciones de los ciudadanos en exigencia de sus derechos. Por ejemplo, el lunes primero de septiembre hubo una movilización para demandar, frente a la crisis alimentaria mundial, políticas de protección al derecho a la alimentación, al salario y a la generación de empleo (derechos humanos), pero no se hizo la movilización frente a la Suprema Corte de Justicia, se exigió del gobierno el diseño de programas y políticas que tendieran a la garantía de estos tres derechos fundamentales. Por lo tanto, la exigibilidad tiene que ver con la fuerza de la ciudadanía, con la demanda y exigencia al Estado de sus derechos.
Existe una propuesta en materia de vivienda (refiriéndose a los avances del Programa de Derechos Humanos, NT) hecha por organizaciones civiles, que contiene objetivos, metas y criterios que deben cumplir el Estado y las autoridades, que si se realizara realmente, aseguraría el derecho a la vivienda en la Ciudad de México.
Pero la pregunta, es entonces ¿cómo hacer para que este tipo de propuestas pasen de ser propuestas a decisiones  de gobierno? ¿Cómo hacer para que las formulaciones de políticas se conviertan realmente en políticas? Que atiendan al problema, el cual se esta demandando y frente al cual se está exigiendo la garantía de un derecho, este  es el tema de la política de las políticas públicas. Esto es, de otra manera, elaborar una propuesta de política, requiere que ésta este técnicamente sustentada, debe estar organizacionalmente  bien  planteada, a quién le corresponde qué cosa, pero también, tiene que contener  cual sería el proceso,  a través del cual esa propuesta se convertiría en decisión de gobierno, esto es lo que lleva  hablar de la política de las políticas públicas.
Quien desarrolló la idea, principalmente en América Latina, de que las políticas públicas son un ejercicio técnico de planificación, fue el Banco Interamericano de Desarrollo, quien ya en 2006 decía “lo que pasa es que se olvidó el proceso, a través del cual se diseña la política pública”. Entonces viene el factor político de las políticas, porque hay que decir que el BID tiene razón, pero ellos fueron los primeros en olvidar el proceso. De tal manera que pensar la factibilidad política de las políticas públicas es algo que está en el centro de la discusión y  por eso se propone ahora.
El atender el derecho a la alimentación tomando en cuenta todas las dimensiones que Julio Boltvinik analiza, sería posible sólo si se hiciera un giro drástico en todas las políticas agrarias del país y en las políticas comerciales externas. Por lo que la atención al derecho a la vivienda sería posible solo sí se hace un cambio fundamental en las políticas de vivienda, y esto es desplazarlas del apoyo a los productores privados, al reconocimiento de la producción social de la vivienda. Y así se pueden ir enumerando los distintos derechos, el asunto es que el cumplimiento de políticas basadas en derechos y tendientes a la garantía de los mismos, implica giros sustanciales en las actuales estrategias que actualmente esta siguiendo el gobierno mexicano  y la mayoría de los gobiernos en América Latina y realistamente  tenemos que preguntarnos ¿cómo sería posible modificar estas tendencias?. De todo lo que proponemos ¿Qué si es posible en los marcos actuales? Lo que implicaría llegar a propuestas mínimas. Otra manera para que  progresivamente estos planteamientos se conviertan en realidad ¿Qué tendríamos que hacer para modificar las actuales tendencias de la gestión gubernamental? Y entonces, la respuesta es que para esto tendríamos que formar una enorme coalición política de fuerzas que tuviera la capacidad  de imprimirle a las decisiones gubernamentales cambios que se empezaran a dirigir a  otro rumbo. Por tanto, si el asunto de los DESCA es un asunto de políticas públicas, añadimos otro elemento, el asunto de las políticas publicas es también un asunto de política, de construcción de las fuerzas que  sean capaces de transformar las propuestas en decisiones de gobierno, entonces, este planteamiento tiene un elemento adicional que puede ser: ¿Qué puede hacer un organismo público descentralizado, como es el Consejo de Evaluación de la Ciudad de México y organizaciones civiles, en este caso de la vivienda, para confluir  en estrategias concurrentes que tiendan a colaborar en éstas transformaciones que se requieren?
El Comité no es una dependencia gubernamental más, tenemos atribuciones restringidas. Básicamente de lo que se encarga el Comité –y el Consejo- es de evaluar las políticas de desarrollo social  del gobierno del Distrito Federal y de emitir recomendaciones para que esas se modifiquen. A diferencia de nuestra contraparte, el Consejo Nacional de Evaluación, quien hace la evaluación y la envía a los funcionarios correspondientes y los funcionarios, no solamente pueden decidir si las acatan o no, sino que también deciden si las leen o no.
A diferencia, cuando el Comité emite sus recomendaciones, el funcionario, al cual se le hizo la recomendación, tiene la obligación, primero, de acatar  en el periodo  en el que se establezca, y segundo, de recurrir la recomendación, en tal caso pasa a la instancia de la comisión interinstitucional de desarrollo social quien decide si procede o no la recomendación y bien, puede tener una sanción administrativa, sea de la contraloría o sea del ámbito financiero, que es lo que más preocupa a los gobernantes.
¿Qué se puede hacer para concurrir en acciones que tiendan a modificar las líneas que siguen los actuales gobiernos para así, reorientarlas hacia políticas que sean garantía de los DESCA? La primera es ponernos de acuerdo en qué es esto de las políticas públicas. Porque llama la atención que cuando a las organizaciones civiles se les pregunta sobre el  objetivo principal de su organización, el 70% de las organizaciones dicen: intervenir  en políticas públicas, lo que puede ser una maravilla, pero no es así, ya que se reduce la participación a decir que, vamos a gobierno cuando nos convoca, lo que quiere decir que todavía no queda claro que es esto de las políticas públicas y que es lo que se puede hacer para influir.
Evidentemente, debemos tener clara la perspectiva global de derechos, pero también hay que construir y ponernos de acuerdo sobre cuáles son los elementos detonadores que generen garantía de esos derechos, lo que quiere decir, que si le decimos a un gobierno “garantía plena de todos los derechos”, reventamos al Estado, por lo que hay que ponernos de acuerdo en cuáles son más importantes, que tengan la capacidad de producir procesos, es decir, cuál es la modificación principal que debemos tener en los programas de vivienda para que estos generen procesos que tiendan a modificar la política de vivienda.
La evaluación es el punto de partida de una política pública, porque ninguna política sale de la nada, siempre existe un antecedente, bueno o malo, entonces partir de una valoración de lo que se hace, para que con base en eso se encuentre el punto que lleve a desatar otros procesos.
Si se habla de evaluar, evaluar implica poder emitir una valoración o afirmación de qué tan bueno o qué tan malo es lo que se ha hecho. Depende de qué es lo que se debió de haber hecho, esto es, tener una hipótesis de hacia donde debió apuntar la política y esto es algo que también  hay que construir en procesos de acuerdos. Sabemos que el objetivo es que la gente tenga vivienda con todas las características, hacia donde se deben encaminar las políticas. Entonces, a medida en que se compartan esas hipótesis se puede desatar el proceso técnico de calificación, donde haya un aprendizaje social. Esto es, a medida en que la población tenga las herramientas, por medio de las cuales pueda evaluar una acción de gobierno, también se va apropiando de la lógica misma de gobernar y se construyen elementos desde la sociedad, no sustituyendo al gobierno, sino que se tiene un control desde la sociedad. En ese sentido, la apropiación de elementos de evaluación por parte de la sociedad es también un componente de la democracia. Durante muchos años vivimos con la idea de que la democracia se alcanzaba cuando se respetará el sufragio, pero logramos el sufragio y las cosas no cambian.
No hay alternativa social, la alternancia no necesariamente es alternativa, ahora que podemos elegir no tenemos de donde escoger. El asunto es que la democracia es una construcción que implica la apropiación de los procesos de gobierno, a fin de poder decir estuvieron bien hechos o mal hechos y estarían mejor de esta manera. Lo que implica discutir, estos cuatro niveles, estrategias de disparo, hipótesis compartidas del sentido de la política y estas hipótesis cómo se traducen en variables e indicadores para darles seguimiento.
Si bien las organizaciones en estos momentos están centradas en estándares de derechos internacionales, no se están viendo los nacionales. Lo que nos lleva a la posición de ver a los estándares internacionales desde el juicio de los organismos ONU. Pero cada vez más los organismos de la ONU, a los DESCA los sustituyen por las metas del milenio, que nos lleva a un grave problema, ya que si evaluamos el asunto, no es otra cosa que el acuerdo del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial propuesto a la ONU, con la bendición de la secretaría técnica, para ser estándares internacionales. Debemos tomar en cuenta que entre objetivo y meta hay un salto importante, ya que, al final de cuentas, el asunto es una discusión de política internacional, planteado con toda certeza es, ¿Cuáles son los estándares que queremos seguir, adecuados a las características de la población latinoamericana?